图为华远集团总裁任志强华远集团总裁任志强
根据11号令的要求，今后的经营性用地必须采用招拍挂的方式进行，政府将有计划地用公开透明的土地一级市场调控城市发展的建设速度和房地产市场的节奏。因此一个地方政府土地储备的能力就成为制约一个城市未来经济发展的重要条件。
一、建立土地一级开发的必要性
北京正处于城市功能重新布局、定位调整与城市高速扩展的发展阶段，既要解决旧城市的保护与现代化发展之间的矛盾，又要解决首都特殊地位与形象的要求。而原有的城市中危旧建筑改造的总量和非成套住宅建筑的总量巨大，包括建国初期到上世纪70年代的传统建筑均面临重建的情况，因此估计在未来的20年或更长的一段时期，北京都将保持一个总量巨大的建设规模。如开复工每年7500万平方米，当年竣工约2500万平方米，大约用20年时间才能完成一个完整而具备首都功能要求的城市。土地的储备就尤为重要了。
传统的协议出让方式中，每年大约有1亿—1.5亿平方米的土地在以各种形式在开发商手中进行着用地的谈判。如果8月31日之后停止了协议出让的方式，完全由政府独自一家完成土地储备并用招拍挂的方式向市场公开供应土地，则政府将投入大量的人力、物力、财力使政府背上土地开发的包袱，并纠缠于征地、拆迁之中，陷入事务性工作而不能自拔，必然造成市场预期的恐慌和终止协议出让之后的市场动荡，并将因此而在商品房市场中引起波动。
二、传统方式中的问题
现有由土地储备中心进行土地开发的方式和开发商直接征地开发建设的方式都存在着一定的不合理性和不规范的隐患。既不利于解决成本控制与效率之间的矛盾，也无法回避不同主体利益冲突之间的矛盾，并且无法保证严格按照政府的规定对被征地农民和被拆迁居民给以合理的补偿。原有征地和拆迁的建设过程中常常将城市市政基础设施和城市功能化要求的建设任务混合在土地征地和拆迁建设之中，造成政企职责不分、土地成本差别过大、出让金地租与实物地租在不同土地中收取与分配之间的不合理。无法用土地收入平衡不同地域之间的成本差别，因此形成规划及道路建设实施的不完整性，出现了各自为政、利益优先而形成的大量城市黄金地段的“城中村”和断头路。无法有效地发挥城市或城区的集中经济效益和道路及市政供给的完整效率。并增加了社区配套不完整建成城市面貌脏乱差，社会治安与卫生管理混乱，贫富差距矛盾集中，防火及救灾隐患严重等诸多社会问题，更谈不上合理控制土地成本以增加城市竞争优势了。
三、建立土地一级开发市场
土地一级开发是按照城市规划、城市功能定位和经济发展要求，由政府统一组织征地补偿、拆迁安置、土地平整、竖向标高和土地用途及规划设计、地上、地下市政基础设施和社会公共配套设施建设，按期达到土地出让标准的土地开发行为。土地一级开发的结果是要使“生地”成为“熟地”，达到出让的条件，让开发商不再承担与商品房建设无关的涉及土地开发及基础设施建设的工作。
土地一级开发的主体按《宪法》和《土地管理法》对土地征用的规定，其开发行为的主体应是当地政府。但实际中政府应作为法律和法规执行的监督人或裁判，而不应成为市场中的操作主体，否则无法解决利益冲突和行为规范问题，也不利于保护被征地人和被拆迁人的利益，不利于保证法规的有效执行。当土地的收益与行为主体直接挂钩时，必然会出现这两者利益之间的冲突，因此必须将土地一级开发公开并市场化。
政府不应直接的用行政或强制性行为参与土地的开发，而应用有限委托代理的方式、用市场化公开透明的运作方式实施委托代理。
委托代理招标的内容应包括开发工作的范围、工作任务、时间等。最重要的是要公布和限制征地、拆迁安置补偿条件和标准，并实施最严格的监督与审计工作，让土地的一级开发不是从降低和压低补偿与安置条件中获取利润。
其次是土地开发的配套市政和配套公共设施的建设工作，也同样可以用招标的方式进行。既保证按质、按时、按量完成新区或建设用地所需的条件，又能有效地降低成本。
土地一级开发的企业在按招标完成开发工作并收取合理利润之后，将土地交由政府进行招、拍、挂工作进入土地一级市场。这样政府就可以通过土地一级开发工作的招标工作，合理的安排土地供给的年度和分段向市场供给的计划，才能有效地实施用土地和价格调控市场的调度作用。
利用公开而有限的委托代理可以发挥社会的力量和企业的力量代政府完成必要的土地储备工作；可以解决政府大量资金的投入问题；可以解决政府大量人力的投入问题；也可以解决市场土地供给的压力和信息的对称问题；增强了政府的土地供给和调节能力。政府甚至可以在土地一级开发的预期完成之前就组织土地的招、拍、挂工作，提前解决开发商规划、设计、立项、市场分析等各种审批的时间和手续问题。在土地开发完成的同时可以直接进入建设期，而不是拿到土地之后才做上述审批，使土地空置时间过长，并合理解决了土地从何时计算土地使用年限的问题，可以为消费者降低成本和增加合理的使用期。政府也可以按招标时的付款条件提前用招、拍、挂获得及时支付土地开发企业费用的资金，加速土地与资金的周转速度。
土地一级开发的企业应设定进入的资格和限制性的条件。如土地一级开发企业不得从事商品房的建设与开发；必须拥有征地拆迁的资格；有一定的资本实力和完整的管理队伍；有较高的专业化规划水平，赋予土地开发增值的能力；及拆迁安置用房建设的能力和资格等等。建立公开的市场和竞争机制，有利于降低土地开发的成本和规范市场的行为。
除对土地一级开发企业的资格设定和审查之外，还应给土地一级开发企业相应的政策保证。
北京市的土地储备中心不再直接参与和进行土地的一级开发工作，而作为代表政府利益的土地管理部门，按政府的计划安排负责土地一级开发的招投标工作，以及土地市场供给的招拍挂工作；负责与政府主管部门协商征地、拆迁补偿与安置的标准与办法作为招标的条件，负责监督与审查，负责制定土地一级开发的条件包括该片土地的规划与利用条件。让政府回归于管理和服务的位置而非既当运动员又当裁判的多重身份。
四、当前阶段的转换
目前北京市面临的问题是必须按国土部的要求于8月31日后停止协议出让，而现实已统计出的资料显示，根本不可能在8月31日之前解决完全部协议出让的手续问题。尤其是有大量的工作根本不具备在8月31日之前办理出让的条件。而这些大量的土地并非都是因为开发商无能力和无钱需解决的问题，同时又有许多本来就安排的是一个长期的征地与建设的计划。如望京地区十年前就开始了规划、征地、道路等市政基础设施建设，而商品房开发用地并没有完全具备出让和开发的条件，也无法计算市政道路在局部地块的分摊成本。
建议将手中拥有大量土地的公司，尤其是像北京城开、天鸿等公司大约分别占有约500公顷的预期待开发土地，可以在此时转换为政府授权委托的土地一级开发公司。将承担已完成的商品房建设用地的公司重组形成两个法人，其中一部分转为专门从事土地一级开发的企业，另一部分专门从事商品房建设。将不能于8月31日之前办完手续的待开发土地，由原公司继续完成土地的一级开发工作，但开发后的土地交由政府土地储备中心招拍挂，规定一个合理的期限完成原已有立项或部分审批条件，又不能于限时之前完成协议出让手续的土地一级开发。
对并不拥有大量土地和无能力专门从事土地一级开发的企业手中未能于限时之前办完出让手续，但又有大量资金投入并且尚未完成土地开发的可以用契约或协议的方式，将这些土地交由政府委托的土地一级开发企业继续完成，并在招拍挂之后按契约分配资金和利润。
也可以在此次限期之后将未完成土地一级开发的应收回或上交的土地直接用招标的方式转入土地一级开发，可以由原拥有土地的企业和政府指定的一级土地开发企业共同招标完成上述土地的开发工作，然后交由储备中心招拍挂。
招拍挂的限制性条件可以将房地产开发划分为土地开发和房产开发。政府可以不再用毛地出让而通过土地一级开发公司变成熟地出让，由专业的土地一级开发公司承担土地生变熟的开发工作。而房产商在招拍挂获得土地之后则只专业化的负责房屋的建设与开发工作，不再发愁土地由生变熟的开发工作。既可促进公司的专业化程度、增强企业的竞争能力，又可避免因市政配套的不及时和不完整而造成消费者的投诉和纠纷，也防止了房产商随意改变规划的现象，及房产商恶意征地、拆迁的现象，更加有利于市场行为的规范。
五、建立土地一级开发市场之后的出让制度改革
现行11号令中的招拍挂方式中的挂牌出让并没有法律的依据，全国人大所批准的《房地产法》中只有招、拍与协议出让的三种方式。
现有土地的招拍操作中大多数以价高者得的方式进行，政府当然可以从市场中获得因垄断和供应短缺而形成的高额土地收益，但不利于政府用土地合理的调控市场的供给和土地的投资成本，也必然造成市场商品房价格的畸形发展，不利于地方经济稳定发展的必然趋势。同时会改变原有低价土地中的商品房会按新出让土地的价格而改变房价的预期，不利于市场竞争和稳定发展。
当实行市场化的土地一级开发之后，政府可以明确地将房地产开发的过程切割成两个部分，即土地开发和房产开发的两个阶段。政府用委托代理的方式招标完成土地开发的阶段，以“熟地”——可直接进入房地产生产开发的用地向市场招拍，而减少了大量房产开发的前期工作。一级开发企业专门将土地转化为可建设用地，也有利于市场化管理。
当政府可以有计划和预期地向市场供给土地时，可以充分掌握市场的情况和土地的成本，也能充分掌握预期土地供给时的产品结构，这样就可以有效地用招标的方式控制产品的生产供给类型达到市场调节的目标。也可以自如的按预计的土地供给情况，按不同用地的条件整体的控制产品的结构，保证市场的供给，调节市场的土地与房屋加价格使土地供给政策更加完美并且合理化。
建立土地一级开发市场是必要的并可达到规范市场、信息透明和公开的阳光操作，既保护了征地拆迁中的弱者利益，有有利于政府通过土地的供给对市场进行调控，回避现行政策中的不利因素、改善市场的预期，促进市场的发展、解除现有市场中的争议和担心，使房地产业真正成为经济发展的支柱产业。
